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News of Timor Leste
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September 2014
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Asia Briefing N°110, 9 September 2010
Measures to resolve land disputes in Timor-Leste must go beyond a draft law on land titling if they are to comprehensively reduce the risks posed, otherwise the law could bring more problems than solutions.

Full report in English (PDF) available here:

http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/asia/south-east-asia/timor-leste/B110%20Managing%20Land%20Conflict%20in%20Timor-Leste.ashx

Overview in English, Tetum, Portuguese, and Indonesian below and also here:

http://www.crisisgroup.org/en/regions/asia/south-east-asia/timor-leste/B110-managing-land-conflict-in-timor-leste.aspx

The media release is available here:

http://www.crisisgroup.org/en/publication-type/media-releases/2010/asia/managing-land-conflict-in-timor-leste.aspx

Managing Land Conflict in Timor-Leste
OVERVIEW

Eight years after independence, Timor-Leste is still without a legal basis for determining ownership of land. In its absence, the challenges of enforcing property rights have grown more complex and increased the potential for conflict. The politically charged task of sifting through overlapping claims inherited from the country’s two colonial administrations has been complicated by widespread illegal occupation of property after the displacement of over half the population that followed the 1999 referendum. The legal and social uncertainties this created magnified the effects of the country’s 2006 crisis, causing further mass displacement in the capital and beyond. Resolution of these uncertainties through new laws, regulations and policies is necessary to reduce conflict, diminish the risk of further instability and to provide a clear way to resolve past and future disputes.

Land disputes have grown out of a history of displacement that includes forced relocations, military occupation and deadly internal upheavals. Despite this troubled history, few disputes over land ownership lead to violence. Many have been resolved or at least managed through informal mediation, a marker of the strength of customary understandings of land tenure and local communities. Yet some cases remain beyond the capacity of village chiefs, local elders or religious leaders to fix. Others are “pending” in anticipation of long-promised legislation expected to clarify cases that have complex (and undocumented) historical roots. The risk is that this has created expectations that legislation alone will be unable to meet. Many of these issues are more political than technical and will not be resolved by the application of titling laws. Given the weaknesses of the Timorese legal system, support to existing mediation will need to be strengthened alongside new laws to provide a realistic option for those parties ready to settle out of court.

Draft legislation on land titling before parliament will be an important first step towards better management of land disputes and pave the way to enforcement of a new civil code to govern all property rights. It will provide the first legal proof of ownership and provide protections in a growing property market. It will also raise the stakes in ownership disputes and thus the risk of conflict. While the collection of land claims underway in many of the country’s urban areas has shown the level of disputes to be below 10 per cent, it has also brought dormant issues to the surface, such as problems with intra-familial inheritance and tensions over land between communities.

The government has so far been unable to provide alternative housing to the displaced or evicted, an essential element of the constitutional right to housing. A worst-case scenario is for a new land administration system that would legalise dispossession without providing basic protections to those who may be evicted due to either illegal occupation or government expropriation. Land in Dili and other urban areas is already at a premium. Protections in the draft legislation for land held under customary ownership – the vast majority of the nation’s land – are very weak, especially in the face of broad powers granted to the state. In many communities, the individual titles offered by the new legislation are unlikely to be appropriate or in demand. It is the government’s prerogative to develop the country, but without agreeing to clear and enforceable protections for those who will require resettlement, it risks simply creating discontent and rejection of the state’s authority, weakening the very rights it seeks to reinforce. The government’s new ambitious plans for development by 2030 make resolution of such questions more urgent.

Strengthening property rights in Timor-Leste will require more than a law. It needs further consultation and agreement on how to manage community land holdings, particularly as the country seeks to encourage new investment. To address these concerns, a medium-term goal should be to develop a comprehensive land use policy that incorporates community priorities. Earlier donor-driven attempts have fallen short. High-level government engagement and improved mediation will also be required to solve many of the political challenges that surround the more intractable land disputes. While a law on titling remains the first step, to date the draft is poorly understood. Broader debate anchored by wider public information on the law and its implications should be a prerequisite for its passage. This needs to be balanced against the risk of creating even more delays.

As the government plans for accelerated development and identifies areas for donor support, its priorities should include:

further consultation and explanation of the implications of the land law and associated legislation before passage by parliament;
immediate clarification on basic protections and resettlement plans for those who will have to move after being deemed illegal occupants;
engagement with local communities on how the government can protect the rights of communities and access to land held under customary tenure;
strengthened support to informal mediation processes alongside the formal land titling; and
beginning discussion on a comprehensive land and housing policy that would incorporate community needs and government objectives.
GERIR o conflito de terras em TIMOR-LESTE
RESUMO

Oito anos após a independência, Timor-Leste continua sem uma base legal para determinar a propriedade de terras. Na sua ausência, os desafios da aplicação dos direitos de propriedade tornaram-se mais complexos e aumentaram o potencial para conflito. A tarefa de contornos políticos de filtrar reivindicações sobrepostas herdadas das duas administrações coloniais foi complicada pela ocupação ilegal generalizada de propriedade após o deslocamento de mais de metade da população, que se seguiu ao referendo de 1999. As incertezas legais e sociais que isto criou ampliaram os efeitos da crise de 2006 no país, causando ainda mais deslocações na capital e além dela. A resolução destas incertezas através de novas leis, regulações e políticas é necessária para reduzir o conflito, diminuir o risco de mais instabilidade e fornecer uma forma clara de resolver disputas passadas e futuras.



As disputas de terra nasceram de um historial de deslocações causadas por realojamentos forçados, ocupação militar e mortíferas agitações internas. Ainda assim, apesar desta história conturbada, poucas disputas sobre a propriedade da terra levaram a violência. Muitas têm sido resolvidas, ou pelo menos geridas, através de mediação informal, um marco da força dos acordos consuetudinários de detenção de terras e das comunidades locais. Porém, alguns casos permanecem para além das capacidades dos chefes de aldeia, dos anciãos locais ou dos líderes religiosos. Outros estão “pendentes”, à espera de legislação há muito prometida para clarificar casos com raízes históricas complexas (e não documentadas). O risco é isto ter criado expectativas que a legislação sozinha será incapaz de preencher. Muitos destes assuntos são mais políticos do que técnicos e não serão resolvidos pela aplicação de leis de títulos de terra. Dadas as fraquezas do sistema legal timorense, o apoio à mediação existente necessitará de ser fortalecido a par de novas leis que forneçam uma opção realista para as partes dispostas a chegar a acordo fora de tribunal.



Uma proposta de lei sobre títulos de terras perante o parlamento será um primeiro passo importante no sentido de uma melhor gestão de disputas de terras e irá preparar o caminho para a aplicação de um novo Código Civil que governe todos os direitos de propriedade. Vai fornecer a primeira prova legal de propriedade e fornecer proteções num mercado de propriedade em expansão. Vai também aumentar a importância de tais disputas e, consequentemente, o risco de mais conflito. Apesar de uma recolha de reivindicações de terras, ainda a decorrer, em muitas das áreas urbanas do país mostrou que o nível de disputas de posse está abaixo dos dez por cento, também fez com que assuntos adormecidos viessem à superfície, tais como problemas com heranças intrafamiliares e tensões sobre terras entre comunidades.



O governo tem sido, até aqui, incapaz de fornecer alojamento alternativo aos desalojados ou aos despejados, um elemento essencial do direito constitucional à habitação. Na pior das hipóteses, um novo sistema de administração de terras legalizaria o desapossamento sem fornecer proteções básicas a quem vier a ser despejado devido a ocupação ilegal ou a expropriação governamental. Os terrenos em Díli e noutras zonas urbanas já são dispendiosos. As proteções na proposta de lei para terra sob propriedade consuetudinária – a maioria do território nacional – são muito fracas, especialmente face aos vastos poderes dados ao Estado. Em muitas comunidades, é pouco provável que os títulos individuais oferecidos pela nova legislação sejam adequados ou procurados. É prerrogativa do governo desenvolver o país, mas sem concordar com proteções claras e aplicáveis para aqueles que irão necessitar de realojamento arrisca-se, simplesmente, a gerar descontentamento e rejeição da autoridade estatal, enfraquecendo os direitos que procura reforçar. Os novos e ambiciosos planos do governo para o desenvolvimento até 2030 tornam a resolução de tais questões mais urgente.



Fortalecer os direitos de propriedade em Timor-Leste irá necessitar de mais do que uma lei. Precisa de mais consultas e acordos sobre como gerir as posses de terra comunitárias, particularmente à medida que o país procura encorajar mais investimento. Para abordar estas preocupações, um objetivo de médio-prazo deveria ser o desenvolvimento de uma política exaustiva de uso de terra que incorpore as prioridades comunitárias. Anteriores tentativas encabeçadas por doadores foram insuficientes. Será também necessário o envolvimento do governo a alto nível e uma mediação melhorada para resolver muitos dos desafios políticos que envolvem as disputas de terra mais intratáveis. Enquanto uma lei de titularidade continua a ser o primeiro passo, até à data a proposta é pouco compreendida. Um debate mais abrangente, ancorado em informação pública generalizada sobre a lei e as suas implicações, deverá ser um pré-requisito para a sua aprovação. Isto precisa de ser equilibrado com o risco de criar ainda mais atrasos.



À medida que o governo planeia desenvolvimentos acelerados e identifica áreas para o apoio dos doadores, as suas prioridades devem incluir:



futuras consultas e explicações das implicações da lei de terras e legislação associada antes de passar pelo parlamento;
*


clarificação imediata de proteções básicas e de planos de realojamento para aqueles que vierem a ter de se mudar depois de serem classificados como ocupantes ilegais;
*


envolvimento com comunidades locais sobre como o governo pode proteger os direitos das comunidades e o acesso à terra sob detenção consuetudinária;
*


esforços para fortalecer o apoio a processos informais de mediação a par de titulação formal de terras; e
*


o começo de uma discussão sobre uma política exaustiva de terras e de habitação que incorpore as necessidades da comunidade e os objetivos do governo.
* GERIR o conflito de terras em TIMOR-LESTE

RESUMO

Oito anos após a independência, Timor-Leste continua sem uma base legal para determinar a propriedade de terras. Na sua ausência, os desafios da aplicação dos direitos de propriedade tornaram-se mais complexos e aumentaram o potencial para conflito. A tarefa de contornos políticos de filtrar reivindicações sobrepostas herdadas das duas administrações coloniais foi complicada pela ocupação ilegal generalizada de propriedade após o deslocamento de mais de metade da população, que se seguiu ao referendo de 1999. As incertezas legais e sociais que isto criou ampliaram os efeitos da crise de 2006 no país, causando ainda mais deslocações na capital e além dela. A resolução destas incertezas através de novas leis, regulações e políticas é necessária para reduzir o conflito, diminuir o risco de mais instabilidade e fornecer uma forma clara de resolver disputas passadas e futuras.



As disputas de terra nasceram de um historial de deslocações causadas por realojamentos forçados, ocupação militar e mortíferas agitações internas. Ainda assim, apesar desta história conturbada, poucas disputas sobre a propriedade da terra levaram a violência. Muitas têm sido resolvidas, ou pelo menos geridas, através de mediação informal, um marco da força dos acordos consuetudinários de detenção de terras e das comunidades locais. Porém, alguns casos permanecem para além das capacidades dos chefes de aldeia, dos anciãos locais ou dos líderes religiosos. Outros estão “pendentes”, à espera de legislação há muito prometida para clarificar casos com raízes históricas complexas (e não documentadas). O risco é isto ter criado expectativas que a legislação sozinha será incapaz de preencher. Muitos destes assuntos são mais políticos do que técnicos e não serão resolvidos pela aplicação de leis de títulos de terra. Dadas as fraquezas do sistema legal timorense, o apoio à mediação existente necessitará de ser fortalecido a par de novas leis que forneçam uma opção realista para as partes dispostas a chegar a acordo fora de tribunal.



Uma proposta de lei sobre títulos de terras perante o parlamento será um primeiro passo importante no sentido de uma melhor gestão de disputas de terras e irá preparar o caminho para a aplicação de um novo Código Civil que governe todos os direitos de propriedade. Vai fornecer a primeira prova legal de propriedade e fornecer proteções num mercado de propriedade em expansão. Vai também aumentar a importância de tais disputas e, consequentemente, o risco de mais conflito. Apesar de uma recolha de reivindicações de terras, ainda a decorrer, em muitas das áreas urbanas do país mostrou que o nível de disputas de posse está abaixo dos dez por cento, também fez com que assuntos adormecidos viessem à superfície, tais como problemas com heranças intrafamiliares e tensões sobre terras entre comunidades.



O governo tem sido, até aqui, incapaz de fornecer alojamento alternativo aos desalojados ou aos despejados, um elemento essencial do direito constitucional à habitação. Na pior das hipóteses, um novo sistema de administração de terras legalizaria o desapossamento sem fornecer proteções básicas a quem vier a ser despejado devido a ocupação ilegal ou a expropriação governamental. Os terrenos em Díli e noutras zonas urbanas já são dispendiosos. As proteções na proposta de lei para terra sob propriedade consuetudinária – a maioria do território nacional – são muito fracas, especialmente face aos vastos poderes dados ao Estado. Em muitas comunidades, é pouco provável que os títulos individuais oferecidos pela nova legislação sejam adequados ou procurados. É prerrogativa do governo desenvolver o país, mas sem concordar com proteções claras e aplicáveis para aqueles que irão necessitar de realojamento arrisca-se, simplesmente, a gerar descontentamento e rejeição da autoridade estatal, enfraquecendo os direitos que procura reforçar. Os novos e ambiciosos planos do governo para o desenvolvimento até 2030 tornam a resolução de tais questões mais urgente.



Fortalecer os direitos de propriedade em Timor-Leste irá necessitar de mais do que uma lei. Precisa de mais consultas e acordos sobre como gerir as posses de terra comunitárias, particularmente à medida que o país procura encorajar mais investimento. Para abordar estas preocupações, um objetivo de médio-prazo deveria ser o desenvolvimento de uma política exaustiva de uso de terra que incorpore as prioridades comunitárias. Anteriores tentativas encabeçadas por doadores foram insuficientes. Será também necessário o envolvimento do governo a alto nível e uma mediação melhorada para resolver muitos dos desafios políticos que envolvem as disputas de terra mais intratáveis. Enquanto uma lei de titularidade continua a ser o primeiro passo, até à data a proposta é pouco compreendida. Um debate mais abrangente, ancorado em informação pública generalizada sobre a lei e as suas implicações, deverá ser um pré-requisito para a sua aprovação. Isto precisa de ser equilibrado com o risco de criar ainda mais atrasos.



À medida que o governo planeia desenvolvimentos acelerados e identifica áreas para o apoio dos doadores, as suas prioridades devem incluir:



futuras consultas e explicações das implicações da lei de terras e legislação associada antes de passar pelo parlamento;
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clarificação imediata de proteções básicas e de planos de realojamento para aqueles que vierem a ter de se mudar depois de serem classificados como ocupantes ilegais;
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envolvimento com comunidades locais sobre como o governo pode proteger os direitos das comunidades e o acesso à terra sob detenção consuetudinária;
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esforços para fortalecer o apoio a processos informais de mediação a par de titulação formal de terras; e
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o começo de uma discussão sobre uma política exaustiva de terras e de habitação que incorpore as necessidades da comunidade e os objetivos do governo.
* MENANGANI KONFLIK PERTANAHAN DI TIMOR-LESTE

RINGKASAN IKHTISAR

Walau Timor-Leste sudah merdeka selama delapan tahun, masih saja tidak ada dasar hukum untuk menetapkan kepemilikan tanah di negara itu. Tanpa adanya dasar hukum, tantangan untuk menegakkan hak atas properti telah menjadi semakin rumit dan telah meningkatkan potensi konflik. Penyaringan klaim-klaim yang saling tumpang tindih yang diwariskan dari kedua pemerintahan kolonial sebelumnya, tugas yang sarat muatan politik, telah dipersulit dengan pendudukan properti secara ilegal yang terjadi secara meluas setelah pengungsian lebih dari setengah populasi Timor-Leste sebagai imbas referendum tahun 1999. Ketidakpastian hukum dan sosial yang ditimbulkannya memperbesar efek krisis tahun 2006 di Timor-Leste, yang mengakibatkan pemindahan penduduk secara besar-besaran di dalam dan di luar ibukota. Penyelesaian terhadap ketidakpastian-ketidakpastian ini lewat undang-undang, peraturan dan kebijakan baru diperlukan untuk mengurangi konflik, menurunkan resiko ketidakstabilan yang lebih jauh lagi, dan memberikan jalan yang jelas untuk menyelesaikan sengketa yang menumpuk dari dulu atau yang bisa terjadi di kemudian hari.



Sengketa tanah telah timbul dari pengungsian di masa lalu yang antara lain diakibatkan oleh pemaksaan relokasi, pendudukan militer dan pergolakan hebat di dalam negeri. Meskipun memiliki sejarah yang rumit ini , namun tidak banyak sengketa kepemilikan tanah berujung dengan kekerasan. Banyak sengketa berhasil diselesaikan atau setidaknya ditangani lewat mediasi informal dan hal ini menunjukkan kuatnya pemahaman adat atas kepemilikan tanah dan masyarakat lokal. Namun begitu, untuk beberapa kasus, penyelesaiannya masih di luar kapasitas para kepala-kepala desa, sesepuh setempat maupun pemuka agama. Kasus-kasus yang lain masih “menunggu” pembuatan undang-undang yang sudah lama dijanjikan yang diharapkan bisa mengklarifikasi kasus-kasus yang memiliki akar sejarah yang kompleks (dan tidak terdokumentasi). Resikonya hal ini telah menimbulkan ekspektasi terhadap undang-undang tersebut yang sulit untuk dipenuhi sendirian. Banyak dari masalah-masalah ini lebih bersifat politik daripada teknis, dan tidak dapat diselesaikan dengan hanya menerapkan sertifikasi hukum. Mengingat lemahnya sistem hukum di Timor-Leste, dukungan terhadap mediasi yang ada sekarang ini perlu diperkuat seiring dengan undang-undang baru untuk memberikan pilihan yang realistis bagi pihak-pihak yang bersedia menyelesaikan sengketa di luar pengadilan.



Pembahasan rencana perundang-undangan mengenai sertifikasi tanah di parlemen akan menjadi langkah awal penting menuju manajemen yang lebih baik terhadap sengketa tanah dan membuka jalan bagi penegakan hukum perdata yang baru untuk mengatur seluruh hak atas properti. Legislasi itu akan memberikan bukti awal kepemilikan secara hukum dan memberikan perlindungan dalam pasar properti yang sedang tumbuh. Hal ini juga akan menaikkan kepentingan dalam sengketa kepemilikan, dan oleh karena itu juga menaikkan resiko konflik. Meskipun pengumpulan klaim-klaim tanah yang sedang dilakukan di banyak wilayah perkotaan di Timor-Leste telah memperlihatkan bahwa tingkat sengketa kepemilikan tanah jumlahnya di bawah 10 persen, tapi hal itu juga telah mengangkat persoalan yang tadinya terbenam naik ke permukaan, seperti masalah-masalah warisan antar-keluarga dan ketegangan mengenai kepemilikan tanah ulayat antar kelompok masyarakat.



Pemerintah Timor-Leste sejauh ini belum berhasil menyediakan alternatif pemukiman bagi mereka yang mengungsi atau terusir dari tempat mereka berdiam saat ini, dimana hal ini merupakan sebuah elemen penting dari hak konstitusional atas perumahan. Kemungkinan terburuk (worst-case scenario) dari hal ini adalah apabila sistem administrasi pertanahan yang baru mengabsahkan pencabutan hak kepemilikan tanpa memberikan perlindungan dasar bagi mereka yang kemungkinan akan terusir karena menduduki sebidang tanah secara ilegal, atau akibat pengambilalihan hak milik oleh pemerintah. Tanah di Dili dan wilayah perkotaan yang lain saat ini sudah memiliki harga jual yang tinggi. Perlindungan di dalam rancangan perundang-undangan atas tanah yang berada di bawah kepemilikan secara adat – termasuk mayoritas tanah di Timor-Leste – sangat lemah, terutama di hadapan kekuasaan luas yang diberikan kepada negara. Di sejumlah besar kelompok masyarakat, sertifikat tanah perseorangan yang ditawarkan oleh perundang-undangan yang baru sepertinya tidak akan sesuai atau laku. Pemerintah memiliki hak prerogatif dalam membangun negara, tapi tanpa adanya kebijakan perlindungan yang jelas dan bisa dilaksanakan bagi mereka yang akan membutuhkan pemukiman kembali, hal ini akan beresiko menciptakan ketidakpuasan dan penolakan terhadap otoritas negara, sehingga memperlemah hak-hak yang padahal sedang diupayakan untuk diperkuat. Adanya rencana ambisius pemerintah untuk menyelesaikan pembangunan sebelum tahun 2030 membuat penyelesaian persoalan-persoalan ini semakin mendesak.



Perkuatan hak-hak properti di Timor-Leste membutuhkan lebih dari sebuah undang-undang. Diperlukan konsultasi dan kesepakatan yang lebih jauh mengenai bagaimana mengelola aset tanah ulayat, terutama karena Timor-Leste saat ini sedang berusaha untuk mendorong investasi-investasi baru. Untuk menghadapi masalah-masalah ini, tujuan jangka menengah pemerintah sebaiknya mengembangkan sebuah kebijakan penggunaan tanah yang komprehensif yang menggabungkan prioritas masyarakat. Upaya-upaya sebelumnya yang didorong oleh para donor, tidak mencukupi. Keterlibatan pemerintah di tingkat tinggi dan mediasi yang lebih baik juga diperlukan untuk menyelesaikan banyak tantangan politik yang melingkupi sengketa tanah yang lebih problematis. Walaupun undang-undang atas sertifikasi tanah tetap menjadi langkah awal, hingga saat ini pemahaman masyarakat terhadap rancangan undang-undang tersebut sangatlah buruk. Sebelum undang-undang tersebut disahkan, debat publik yang lebih luas harus dilakukan dengan didahului pemberian informasi kepada publik mengenai undang-undang dan implikasinya. Keperluan debat publik ini harus diseimbangkan dengan keinginan agar tidak ada penundaan pengesahan undang-undang lebih jauh lagi.



Bersamaan dengan rencana pemerintah mempercepat pembangunan dan mengidentifikasi bidang-bidang yang membutuhkan dukungan para donor, prioritas pemerintah sebaiknya mencakup:



Konsultasi dan penjelasan lebih jauh mengenai implikasi undang-undang pertanahan dan perundang-undangan yang terkait sebelum disahkan oleh parlemen;
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Klarifikasi cepat mengenai rencana perlindungan dasar dan pemukiman kembali bagi mereka yang akan diharuskan pindah setelah dianggap merupakan pemukim ilegal;
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Keterlibatan dengan masyarakat setempat mengenai cara pemerintah untuk dapat melindungi hak masyarakat dan akses ke tanah yang berada di bawah kepemilikan adat;
*


Upaya-upaya untuk memperkuat dukungan bagi proses mediasi informal seiring dengan sertifikasi tanah formal; dan
*


Memulai pembahasan mengenai sebuah kebijakan pertanahan dan perumahan yang komprehensif yang akan menggabungkan kebutuhan masyarakat dan tujuan pemerintah.
*





Jim Della-Giacoma
South East Asia Project Director
International Crisis Group (ICG)

Menara Thamrin Suite 1402
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Jakarta 10250
Indonesia

Email: jdella-giacoma@crisisgroup.org
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